兼论榆林区域中心城市的科学发展
中共榆林市委书记 李金柱
二十一世纪影响人类文明进程的两件大事之一是中国人口城市化。进入新世纪以来，党中央向全国发出了加快城镇化建设的伟大号召，这将是我国未来几十年发展的主题，也是对我国发展全局和前途有着决定性影响的大战略。如何以科学发展观为指导，遵循城市发展的规律，推动城镇化又好又快的发展，是摆在各级党委、政府面前的重要任务。近期笔者参加了第二期现代城市领导者专题研究班，先后赴深圳、东莞、惠州、香港、南通、上海六个城市考察学习现代城市规划、建设、管理和保护的经验。长三角、珠三角这些城市成熟的都市品质，特别是不断开拓创新，培育持续发展动力的做法，给我们留下了深刻的印象和启示。实践表明，城市发展动力的强弱，直接影响着城市发展的质量和速度，最终决定着城市发展战略目标的实现程度。总结研究和借鉴这些成功经验对中西部地区城市的发展有着现实意义。概括为六个方面：
一、城市持续发展动力——不断培育经济发展的核心竞争力
城市，因“市”而“城”。经济是城市存在和发展最重要的支撑，经济实力反映一个城市的总体经济发展水平和潜在发展能力，该因素既是动力，又是结果。城市产业结构决定和影响着城市的发展方向及未来变化，不断打造体现着本地区自然资源和社会资源禀赋,独具特色的支柱产业及其产业集群，是培育城市经济发展核心竞争力的必由之路。如香港人口密集，土地资源紧缺，但它以其独特的区位优势，禀承中外文化精粹，走国际化的道路，打造总部经济；特别是从上世纪80年代开始，香港以珠三角为经济腹地，将劳动密集型制造业大规模向内地转移，将产业成功转型为现代服务业，尤其是金融业、物流业比重持续上升，已经成为亚洲乃至世界的经济贸易中心。进入新世纪，面对国际、国内两个市场的变化，香港又提出建设“亚洲纽约”、“亚洲伦敦”的战略定位，成为现代经济发展的新动力。深圳是中国最早成立的四个经济特区之一，短短30年时间，从一个边陲小镇发展成为1200万人口的特大城市，先是以“三来一补”起家，再到自主创新，培育了华为、中兴等一批高新技术企业，成为IT产业、装备制造业的重要基地，支撑深圳经济快速增长。面对新形势，深圳又瞄准新经济的高端产业，把培育世界“设计之都”作为战略发展目标，以期成为中国先锋城市发展的新动力。惠州走大集团引领、大项目带动战略，十年磨一剑，引进中海油年产4000万吨原油冶炼项目和壳牌公司年产300万吨乙烯项目，成功打造了大亚湾工业园区，成为惠州城市发展后来居上的有力产业支撑。
榆林市位于陕西省最北部，总人口356万，国土面积43578平方公里，煤油气盐组合赋存，被誉为中国的“科威特”，是一个典型的资源型城市。1998年7月，榆林被设立为国家级能源化工基地，从此拉开了榆林能源开发建设的帷幕。10年来，榆林经济快速增长，GDP增速连续7年保持两位数以上，经济总量稳居陕西省第二位。陕西省委、省政府认为，榆林已经是资源富集、产业聚集、企业云集的区域板块，是生产力要素最为活跃、增长力最为持久的发展地区，已成为陕西省发展的重要一极。按照新形势新任务的要求，榆林市委确定了未来的发展蓝图，即围绕建设中国经济强市、西部文化大市、塞上生态名市三大目标，实施科教引领、创新转型战略，发展能源、城市、生态、区域四大经济，推进国家能源化工基地、现代特色农业基地、陕甘宁蒙晋区域中心城市三大建设，努力构建魅力、和谐、强盛新榆林。
建设陕甘宁蒙晋区域中心城市，成为吸纳、辐射、带动周边县域快速发展的引擎，榆林已具备资源、区位、人文、社会资本及科教后发优势，当务之急是在搞好城市规划的同时，搞好产业发展规划，将资源禀赋优势转化为科技优势，以期不断培育经济发展的核心竞争力。近期要以科学发展观为指导，紧紧抓住特色和优势不放松，坚持走新型工业化道路，全力打造能源化工产业集群；坚持走现代特色农业发展道路，打造特色农业产业集群；围绕区域中心城市建设，打造现代服务业产业集群。这三个集群中能够成为榆林今后一个时期经济核心竞争力的是能源化工产业集群，在坚持能源开发的同时，上游大力发展装备制造业，下游发展精细化工业，搞好深度转化，提高产业关联度。在打造煤电材料、煤制油、煤盐化工和油气化工“四大产业链”的同时，发展风能、太阳能、生物质能等新能源，推进单晶硅、多晶硅及光伏产业。未来十年，榆林投资1.5万亿元，建设10个领域80大类1000个重大项目，构筑大能化、大农业、大城镇、大生态、大水利、大交通、大流通、大科教、大资本、大平安“十大体系”，形成榆林经济社会发展的主框架，支撑榆林在更高水平上全面跨越发展。届时榆林将成为中国最大的火电基地和煤化工基地，成为国家西气东输的枢纽、西电东送的源头、西煤东运的腹地，成为21世纪中国能源战略安全的重要接续地。中期要在“三大产业集群”建设的基础上，大力发展为能源化工基地配套的现代服务业，带动生产性服务业和生活性服务业升级，促进能源化工基地产业多元化发展，成为陕甘宁蒙晋区域能源产业的服务中心；远期要着眼于国际、国内两个市场的变化，着眼于我国经济必将崛起于世界民族之林，榆林也必将在产业规模、产业结构和区域布局上更趋合理、更加优化，未来几十年将应发展以信息技术为中心的新经济，使其成为支撑榆林进一步做大做强的可持续发展动力。
二、城市持续发展动力——不断激发社会管理的创新力
创新是发展的不竭动力，更是管理者的宝贵品质。社会管理创新尤其是制度创新，是城市发展动力的要素之一。香港和内地五城市在实践中注重理念创新，注重人文关怀，注重精雕细刻，无论是城市的时代性，建设的艺术性，还是管理的和谐性，都使我们受益良多。香港城市管理充满了辩证法：看似对立矛盾的各种管理要素构成了一种难得的平衡关系，如“大”与“小”，人与制度，短效与长效，刚性与柔性，分工与联动，政府与市场的有效均衡组合，等等，使香港城市管理进入了较为理想的境界。在香港，为解决百姓住房，在有限土地上进行旧城改造，拓展新的建设空间，特区政府专门成立了市区重建局，采用政府推动、协助私人重建双管齐下的方式，实施重建发展、楼宇复修、文物保育、旧区活化等策略全面推动市区更新。市区更新工作开展以来，实施了37个重建项目，成功推动了楼宇自愿修复计划，解决了民生问题，也美化了城市形象，走上了真正意义上的和谐发展城市。上海作为拥有1900万人口的巨型国际大都市，就如何实现有序发展进行了管理体制机制创新，实施市区两级政府的项目审批制度，将国土资源规划和城市规划两规合一，成立了城市国土规划管理局，对全市实施规划分区管理，土地开发六级强度审批等一系列举措，取得了世人瞩目的城市管理业绩。江苏省南通市将经济建设与党政机关作风、精神文明和社会环境建设相结合，实现四位一体系统再构，在推进经济体制改革的同时，也开展了政府管理体制改革，推行了政府绩效管理，建立了激励和约束机制，调动了干部想干事、能干事的工作积极性，提高了行政效率，催生了经济快速发展的“南通现象”。长三角、珠三角这些城市持续发展的另一个重要经验，就是管理者具有超前意识，在制定城市规划中着眼于城市的长远发展，特别注重规划的创新，在统筹区域发展和经济社会发展的同时加入科学发展观的要义，做到统筹人与自然和谐发展，取得了良好的效果。如东莞市按照乡村城镇化、城镇集群化、区域都市化、城市现代化、都市田园化和经济转型是基础、社会转型是根本的“双转型”可持续发展思路统筹城乡发展，全市32个镇（街道）基本上都达到了小城市的规模，有的城镇达到了中等城市的发展规模，城乡在空间上已经融为一体。
榆林经济发展迅猛，2008年人均GDP已经超过了4000美元，但仍属后发展地区，经济与社会发展不同步，城乡建设不同步，城市规划、建设、管理与保护不够协调，还正处于初创期向成长期过渡阶段。当前亟需推动经济社会全方位转型，具体要从发展理念、发展方式、政府管理、市场机制体制、人力资源等方面进行创新转型，使榆林的发展真正符合科学发展观要求，全面实现经济社会跨越发展。在城市规划、建设、管理上，要遵循四条重大原则，一是把握一条“主线”即以人为本；二是把握一条“红线”即规划压倒一切；三是把握一条“生命线”即产业发展；四是把握一条“底线”即生态环境保护；树立科学规划是关键环节，产业支撑是源头活水，依法管理是重要保障，全面、协调、可持续是永恒主题等理念。近期要从以下几方面做好管理创新，首先是要搞好依法行政，牢牢把握城市规划的严肃性。规划就是法，任何单位和个人不能擅自改变，对任何违反规划的行为一定给予党纪政纪处理，确保规划的权威性、严肃性。其次是创新政府管理机制，在城市建设、规划和历史文化资源保护过程中，全面推广绩效预算、绩效评估、行政问责“三位一体”的公共项目绩效管理模式。第三，加快推进城乡一体化进程，把解决民生问题放在全局工作的突出位置，调整公共财政支出结构，加快城乡各项社会事业发展，制定就业、培训、就医、定居、子女入学等方面城乡居民平等享有的制度和政策，推进城乡公共服务一体化。第四，建立健全资本市场，推动具备条件的民企上市融资，积极培育证券、信托、担保、商业银行和信用社等地方金融机构，规范和引导民间信贷健康发展。第五，建立健全社会稳定风险评估制度和维稳工作长效机制，搞好人民群众利益关系协调，实施政法队伍建设“135”工程(建立一个依法执法责任体系，突出队伍建设、经费保障、科技强警三个重点，抓好政法工作问责制、政法工作向人民报告制、教育培训、调解接访、法制文化建设五项制度)，健全公共安全应急预警体系和治安防控网络，确保市民安居乐业。
三、城市持续发展动力——不断挖掘文化资源的升值力
文化是一个城市的灵魂，更是一个地区发展的精神动力。现代城市发展理念告诉我们，文化也是城市发展的重要产业，文化产业已成为城市经济发展的重要组成部分。如香港中西结合的独特旅游文化产业和创意产业，给城市带来了很大的发展动力。深圳市通过兴建大学城，注重提高科技研发能力，建设独特的人文景观，构筑了风格迥异的城市文化，在城市发展过程中，起到了较大的促进作用。江苏省南通市是我国近代开展民族工业先河张謇先生的故里。南通市大打“张謇”牌，发挥其兴办实业的精神和南通创业的历史传统，激发创业、创造、创优的“三创”精神，激励百姓积极投身创业兴市，目前南通70%的民营经济都是近五年发展起来的。同时，南通市还充分发挥文化博览的传统优势，精心打造文博城，展示南通的文化底蕴，为南通的城市文化注入了新的活力。另如陕西省的西安市通过充分挖掘古代传统文化，精心打造大唐芙蓉园、曲江池和大明宫遗址公园等一批文化项目，铸造了特色的文化产业，为城市的可持续发展奠定了浑厚的文化基础。
这些都给发展中的榆林带来了很大的启示。榆林有着厚重的边塞历史文化、优秀的陕北民俗文化、光辉的革命传统文化。榆林城是1986年被命名的第二批国家历史文化名城。古城“南塔北台，六楼骑街”建筑特色在中国历史文化名城中占有重要地位。在城市化进程中，榆林要特别重视城市历史文化遗产的保护，使文物保护观念在民众中深入普及，要坚决制止对城市传统文化遗址文脉和风格的破坏行为，使宝贵的历史文化遗产得以世代传承。首先是实施文化遗产保护、文化基础设施建设、文化艺术精品生产、社会文化服务、文化产业发展、文化人才建设六大工程，推动文化的全面发展和繁荣，将榆林文化资源优势转变成经济增值的新优势。做大以信天游为主要内容的陕北歌舞，不断提升榆林的原生态文化艺术品质。其次是深入开展“书香榆林”建设活动，组织实施“周周读书、人人培训”工程和全民读书月、主题读书等活动，建设榆林干部网络培训学院，办好“榆林大讲堂”，开展书香街道、书香公园、书香校园、书香广场、书香社区、书香门店、书香企业、书香村庄、书香军营“十大创建”活动，在全社会营造“爱读书、多读书、读好书”的良好氛围。同时，要加快职业教育发展，实施职业教育振兴、农民技能教育等重点工程，培养适应生产力发展需求的适用型人才，以提高全民科技文化素质。第三，树立大文化观念，促进文化产业与教育、科技、信息、体育等相关行业联动发展，开发长城游、黄河游和红色旅游--毛主席转战陕北等精品线路，建设大漠、黄土两个旅游风情园，把能源品牌、历史文化名城品牌、大漠生态观光品牌融为一体，打造榆林特色的文化旅游产业，提高城市的吸附能力。
四、城市持续发展动力——不断打造生态环境的持续力
生态文明是指人们在社会实践中，不断克服实践过程中的负面效应，积极改善和优化人与自然的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度等方面成果。城市生态环境建设是城市唯一有生命的基础设施，是决定人民生活质量的基本前提条件。在新的历史条件下，建设生态城市和重塑生态文明，已经成为城市综合竞争力的重要因素。生态城市的建设，是城市可持续发展的前提和基础。对于西部城市而言，山是城市之魂，水是城市之灵，文是城市之韵，绿是城市之秀，人是城市之本，统筹规划和建设好城市的山、水、绿、文与人的和谐相融，对于改善生态环境，陶冶市民情操，提高市民生活质量，实现经济、社会、环境的持续协调发展，具有举足轻重的作用。从全球城市发展的经验看，当一个城市经济发展到一定程度，对生态环境质量的要求也会随着提高，北欧的哥本哈根、巴西阿雷格里港、西班牙的巴塞罗那和南非的开普敦，这几个地方之所以被誉为“全球最有发展潜力的城市”，其很大的原因就是它们拥有独特的风景名胜，凭借良好生态环境。一些发达国家“逆城市化”现象的产生也是为了规避大城市的生态灾害。这次考察的香港面积只有1070平方公里，人口有近700万，但建设用地仅占23.7%，76.3%的土地都用于郊野公园、湿地保护区等可持续保留用地。惠州市在GDP年均增长达到两位数的情况下，空气质量却长年优于国家二级标准，森林覆盖率达59.2%，环境质量一直保持着基本稳定，并先后荣获国家卫生城市、国家园林城市、国家环境保护模范城市等多项殊荣。南通市将原来生态资源环境濒临崩溃的濠河，重新打造成AAAA级风景名胜区，极大地改善了城市生态环境，促进了濠河沿岸房地产业的迅速增值，重塑了南通的城市形象。
快速发展中的榆林，生态环境建设与能源化工产业发展同等重要，建设任务非常艰巨。首先要大力发展新型环保产业，积极推行清洁生产，减轻能源经济和社会发展对生态环境承载的压力。其次，积极配合国家开展循环经济试点市的各项工作，建立健全环境价格调节和生态补偿机制，加快生态型循环经济工业园区建设，推进废物综合利用，开展煤矿采空塌陷区治理，提高资源转化和综合利用效率。第三，继续坚持“南治土、北治沙”，大搞植树造林，实施绿色长城、绿色长廊、黄河水保生态、三北工程、天然林保护等重点项目，用10年时间，每年投入10个亿，重点实施绿色通道、环城防护林带建设、自然保护区建设、荒沙治理等“十大林业工程”和市政“十大园林工程”，加快建设绿色榆林，把生态建设与能源经济发展有机结合起来，走人与自然和谐发展的新型工业化道路。第四，加快中心城市周边的东沙森林公园、西沙大墩梁城市森林公园、北部沙地森林公园、南郊万亩农田湿地绿色生态景观建设，建成环城防护景观绿色生态公园，构筑“城在绿中，林在城中”的自然山水园林城市景观。抓好五河整治，全面实施榆溪河北起红石峡、南至三岔湾18公里的综合整治工程，推进榆阳河、沙河、芹河、青云河的生态景观综合整治，进而建成城区五条“一池清水，两条绿带”的经济、文化、生态走廊，将新老城区与水融为一体，打造城在林中、水在城中、百姓生活在花园中的景观，形成国内沙漠城市独有的特色滨水景观。第五，遵循节能、节水、节地的原则，推广使用建筑节能产品，实施中水回用工程，提高水资源利用效率，推进城市节约集约用地，拓展城市用地空间，建立健全城市节约和集约的发展机制，努力实现低碳排放，建设资源节约、环境友好型城市。
五、城市持续发展动力——不断构筑城市功能的拓展力
城市功能体现为城市对资源要素的聚集和扩散作用以及城市对生产、生活的综合服务能力。打造宜居、宜业的高品质环境是城市发展的永恒主题。根据城市地理学关于城市功能的解释,一个城市,如果其经济生活中基本活动部分的内容和规模日渐发展，这个城市就势不可挡地要发展。深圳迅速崛起的奇迹，其原因就是它被赋予了强大的经济功能，成为国际贸易的重要通道和市场经济改革的试验地。从微观角度看，城市功能主要是社会服务功能。城市社会功能是城市发展的支撑条件，尤其是城市的交通功能是城市发展的命脉。因为道路是城市建设的骨架，也是城市经济发展的基础。道路不畅是大多数城市都难以解决的通病。所以，在拓展城市功能中首先要坚持规划先行、交通优先的原则。香港被誉为世界交通成功之都，其城市道路总里程只有上海的三分之一，所承担的城市交通总流量却几乎与上海相同，在先天不足条件下成功的缓解交通堵塞问题，究其原因主要源自于注重规划先行、交通优先原则。城市的社会功能还包括市民的衣、食、住、行等各方面的生活保障和生产服务和文化教育等等。一个城市只有坚持人与自然的和谐、人与人的和谐，不断地完善居住、商业、文化、医疗卫生等区域性功能服务，使人和自然与技术最大限度地融合起来，使城市功能得到最大限度地提升。南通市按照“空间大转换、产业大转移、功能大转型”的思路，重新调整和完善了城市的文化、居住、商业、交通、工业等功能分布区，搬迁企业、兴建现代化市政设施，促进城市区域功能布局趋向合理，有力地提高了城市持续发展的竞争力。
榆林城市功能确定为陕北国家能源化工基地的核心城市、陕甘宁蒙晋接壤区域中心城市、国家历史文化名城、沙漠绿洲宜居城市。今后一个时期，榆林城市规划和建设的主要任务，一是要充分发挥陕甘宁蒙晋五省区交界的区位优势，规划与市外相衔接的大交通体系，形成榆林通往西安、北京、郑州、太原、呼和浩特、银川的“一日交通圈”，打通北上南下、通江达海通道，成为黄河中上游经济、文化活动的区域中心，成为面向西北、华北地区的经济纽带。二是实施“133599”城镇体系规划，提高中心城市集聚、辐射、带动功能，积极争取横山、米脂、佳县3县设区，大力支持神木、靖边、绥德3个县城发展副中心城市，加快其它5个县城和99个建制镇建设，构筑以榆林为中心，神木、靖边、绥德为副中心的一小时经济圈，形成“一主三副”城市群。三是要搞好产业布局，加快榆横、榆神两个省级工业园的建设，实现产业向园区集中。四是突出三个功能区建设，即古城区突出旅游、文化、商业、休闲功能定位，提升文化品位；新城区主要功能是建设融商业金融、教育科技、高尚居住、休闲娱乐为一体的现代城市新区和国家能源化工基地的管理研发中心；西沙区突出商贸物流中心、行政办公的功能定位。五是加强市政道路、桥梁、供气、供热、供水、公共绿地等城市基础设施建设，构建“十一横、十一纵”大城市道路骨架。加快公路、铁路、航空线路、电网、通信网、水库“三路两网一库”建设，构筑城乡一体化的现代化基础设施体系。
六、城市持续发展动力——不断培养社会公众的参与力
城市的本质是为社会公众提供综合性的公共服务，城市所提供的公共服务是否优质、到位，是由社会公众所评定的，这就决定了城市发展过程中的各项活动离不开公众参与。如果没有公众参与，城市的发展就等于没有了“动力源”和“风向标”。动员和依靠公众积极参与城市规划与管理，让公众充分享有知情权、参与权和监督权，建立“资源共享、环境共保、基础设施共建、支柱产业共树”的城市社会管理机制，是推动城市健康发展的重要保障措施。香港的城市建设“分区计划大纲图”经过漫长的商讨和公众咨询后才制定出台的，“分区计划大纲图”草图发表后，公开陈列两个月，供市民查阅。任何市民和团体，都可以对土地的用途提出疑问，并要求进行修改。如市民对规划草图有反对意见，可在两个月的咨询期内向城市规划委员会提出，有关的争议最高可提交到特区行政长官和行政会议上商讨；深圳市采用网络监控、微机管理等科技手段，把城市综合执法管理全部实现了数字化和网络化，探索出了一条由政府、市场和市民共同参与城市公共事务管理的新模式，找到了坚持以人为本、文明和谐的城市管理之路，为破解城市管理难题提供了范本。
榆林市完善城市管理，关键是要强化社区管理，发挥社区在城市管理中的基础性作用，建立市、区、街道、社区四级城市管理网络。首先要建立城市管理公众参与的长效机制，培育扶持引导企业、社会中介及社会自治组织参与城市管理和经营，鼓励社会力量在环卫、物业管理等领域发挥作用，逐步建立政府与社会组织协同管理和服务社会的工作机制。其次是广泛征求人民群众的意见，尽快制定和完善城市管理的地方规范性文件，改革城市供水、供气、供热、环卫、公交等价格形成机制，完善城投公司运营机制，多渠道筹集建设资金，推进城市基础设施建设市场化运行。加快推进城市数字化管理的进程，提高公众的参与度。第三，加快劳动力市场建设，推广公共就业服务体系、职业培训实训基地、创业与企业孵化基地建设，完善劳动力市场服务体系。第四，广泛动员社会公众参与“双创”（创建卫生城市和环保模范城市）工作，重点开展市容市貌、交通秩序、环境污染、食品卫生与传染病防治、城乡结合部和窗口单位环境卫生等整治活动，坚持不懈地推进双创 “三项活动”（中心城市开展 “双创”、县城开展卫生城市创建、全民开展清洁运动），营造良好的人居环境。
当前，作为榆林城市持续发展的动力——经济核心竞争力、社会管理创新力、文化资源的升值力、生态环境的持续力、城市功能的拓展力和社会公众的参与力已经初具基础形态。我们要以建设百万人口区域中心城市为目标，创新城市发展理念，彰显城市特色和魅力，努力把榆林建成古代文明与现代文明交相辉映、古城与新城各展风采、人文资源与生态资源相互依托的环境优美的现代化宜业宜居城市。